L’articolo analizza il tema della proroga nei contratti pubblici, in base al Codice dei contratti pubblici introdotto dal D.Lgs. n. 36/2023. Si pone particolare attenzione ai presupposti normativi, ai limiti di applicazione e alle principali criticità emerse nella pratica amministrativa.
Un focus specifico è riservato alla motivazione della proroga, evidenziando le condizioni di legittimità. Si approfondiscono infatti le proroghe disposte durante l’esecuzione del contratto, soprattutto quando la motivazione è legata a carenze organizzative dell’appaltatore, come ad esempio la mancanza di manodopera.
Questi aspetti sono analizzati in relazione ai principi di rischio d’impresa e di idoneità tecnico-professionale, che l’operatore economico deve dimostrare al momento dell’affidamento. La giurisprudenza della Corte di Cassazione, del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, insieme ai principali orientamenti dottrinali, nel sottolineare che la proroga dei termini di esecuzione non può essere utilizzata per sanare le inadeguatezze organizzative dell’impresa, evidenzia il rischio di violare i principi di legalità, parità di trattamento, concorrenza e buon andamento dell’azione amministrativa.
L’analisi si conclude con un approfondimento sui possibile profili di responsabilità amministrativa e sui danni erariali derivanti da un uso improprio di questo istituto.
La proroga nei contratti pubblici: disciplina normativa e limiti applicativi
La proroga ha un carattere di temporaneità ed è uno strumento volto a garantire il passaggio da un regime contrattuale a un altro, senza configurare un diritto. Secondo il comma 10 dell’art. 120 del Codice, la proroga deriva dalla lex specialis di gara e/o dal contratto, informando tutti i partecipanti della possibilità di estensione del contratto, che deve essere menzionata nei documenti di gara.
L’obbligo per il contraente è di eseguire le prestazioni alle stesse condizioni del contratto prorogato, come stabilito dal comma 10 dell’art. 120. Il contraente, accettando la proroga, è consapevole della possibilità di un prolungamento legittimo alle medesime condizioni (Consiglio di Stato, sez. IV, 15 aprile 2024, n. 3404).
Secondo l’articolo 120, comma 11, della D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, la proroga tecnica è concessa solo in situazioni eccezionali e per il tempo strettamente necessario a completare la procedura di evidenza pubblica. Non può giustificarsi per una continuazione dell’esecuzione contrattuale oltre la scadenza originaria.
La giurisprudenza ha evidenziato che questo istituto è caratterizzato da straordinarietà, da utilizzare per garantire la continuità del servizio, e non come alternativa alla procedura competitiva prevista dalla legge.
In sintesi, la proroga deve essere attuata prima della scadenza, in quanto si tratta di un accordo tra le parti finalizzato a posticipare il termine di validità dell’originario provvedimento (cfr. Cons. Stato, sez. III, 3 marzo 2020, n. 1571).
La motivazione della proroga nei contratti pubblici: quando è ammessa e quando no
Secondo il D.Lgs. n. 36/2023, le modifiche ai contratti, comprese le proroghe, sono ammesse solo in situazioni specifiche previste dalla legge e devono essere supportate da un’adeguata istruttoria e motivazione chiara.
La mancanza di manodopera è parte dell’organizzazione dell’appaltatore e non giustifica l’estensione dei termini contrattuali. Durante la partecipazione alla gara, l’operatore economico deve dimostrare di possedere i requisiti tecnici e professionali necessari, comprese le risorse umane e organizzative richieste (artt. 26 e 90 del D.Lgs. 81/2008).
In merito all’apparato motivazionale a supporto della proroga, è essenziale distinguere due ipotesi:
- Proroga contrattuale: la clausola di proroga conferisce all’ente il diritto di richiedere la continuazione del contratto; ove si opti per una nuova procedura, non è necessaria una motivazione particolare.
- Proroga tecnica: deve essere analiticamente motivata, chiarendo le ragioni per cui l’ente si discosta dal principio generale (TAR Lazio, Roma, sez. II-bis, 10 settembre 2018, n. 9212; Cons. Stato, sez. VI, 24 novembre 2011, n. 6194).
La concessione di proroghe per problemi strutturali dell’impresa potrebbe compromettere la parità di condizioni tra i concorrenti, offrendo vantaggi ingiustificati all’aggiudicatario. La Corte di Cassazione ha chiarito che difficoltà organizzative, finanziarie o di reperimento della manodopera non costituiscono cause di forza maggiore.
In merito all’inadempimento o ritardo causati da carenze organizzative, la giurisprudenza ha affermato che tali circostanze non possono giustificare modifiche contrattuali unilaterali o proroghe, poiché contrastano con i principi di correttezza e buona fede.
Proroga e carenza di manodopera: rischio d’impresa e idoneità tecnico-professionale
La giurisprudenza ha, infine, sottolineato che le proroghe non possono essere utilizzate come strumento per compensare carenze nella capacità tecnico-organizzativa dell’appaltatore. La concessione di proroghe motivata dalla carenza di manodopera presenta significative criticità giuridiche, in quanto si riferisce a circostanze proprie dell’organizzazione dell’impresa.
Le difficoltà organizzative ed economiche rientrano nei rischi tipici dell’attività d’impresa e non possono giustificare l’inadempimento (Corte di Cassazione).
La disponibilità di risorse umane adeguate è un aspetto fondamentale della idoneità tecnico-professionale richiesta per l’affidamento del contratto. La mancanza di risorse da parte dell’appaltatore non può legittimare proroghe dei termini di esecuzione, in quanto ciò contrasta con i principi di legalità e buon andamento dell’azione amministrativa.
L’inosservanza dei presupposti di legge per la proroga tecnica e il mancato accertamento dell’idoneità tecnico-professionale possono generare profili di danno erariale per violazione dei principi di gestione economica e efficace delle risorse pubbliche, secondo quanto evidenziato dalla giurisprudenza contabile. Tale uso scorretto della proroga potrebbe configurare responsabilità amministrativa per spese indebitamente aggravate.
