La proposta di regolamento nota come Digital Networks Act (di seguito “DNA”) si inserisce nel contesto delle politiche dell’Unione Europea, volte al rafforzamento del mercato unico digitale, mirato a superare la storica frammentazione regolatoria nel campo delle comunicazioni elettroniche.
In tale visione, il DNA si pone l’obiettivo di realizzare un quadro normativo direttamente applicabile, atto a sostituire e consolidare diverse fonti settoriali, così da ridurre il rischio di divergenze interpretative tra Stati membri e promuovere un’armonizzazione sostanziale.
Digital Networks Act: motivazione e obiettivi di unificazione
Il DNA mira a integrare in un unico regolamento:
(i) il Codice europeo delle comunicazioni elettroniche (EECC),
(ii) il Regolamento BEREC,
(iii) il Programma sulla politica di spettro radio,
(iv) taluni aspetti del Regolamento sull’Internet aperto,
(v) disposizioni della direttiva 2002/58/CE (ePrivacy), oltre a integrare il Gigabit Infrastructure Act (GIA).
Questa scelta, coerente con l’evoluzione recente del diritto dell’Unione, come evidenziato dal GDPR, mira a garantire uniformità applicativa e certezza regolatoria, in un contesto dove le comunicazioni elettroniche sono fondamentali per la competitività industriale, la sicurezza, la resilienza e l’inclusione sociale.
La decisione di adottare un regolamento è in linea con pratiche precedenti dell’Unione, come il GDPR; il regolamento assicura omogeneità di applicazione tra Stati membri e previene fraintendimenti che potrebbero portare a una frammentazione della disciplina.
Si rileva che, mentre tra l’entrata in vigore del primo Codice delle Telecomunicazioni del 1936 e quella del DPR del 1973 sono trascorsi 37 anni, negli ultimi 23 anni sono state apportate tre modifiche significative: il Codice del 2003, quello europeo del 2021 e il DNA, la cui implementazione è prevista per la metà del 2027.
Obiettivi e principi ordinatori del Digital Networks Act
Il DNA enuncia obiettivi generali e principi di intervento (Art. 3), tra cui si evidenziano:
(a) promozione di investimenti efficienti e di lungo periodo,
(b) sviluppo delle reti gigabit,
(c) rafforzamento della concorrenza sostenibile,
(d) tutela degli utenti finali,
(e) efficienza nell’uso delle risorse scarse, primariamente lo spettro radio, e
(f) riduzione della frammentazione normativa.
Il rafforzamento del mercato unico della connettività viene ottenuto in particolare attraverso:
(i) l’introduzione di un meccanismo di autorizzazione unica transfrontaliera (“Single Passport”) (Art. 10),
(ii) un quadro europeo per la pianificazione e gestione dello spettro radio, inclusa la dimensione satellitare (Art. 13.3),
(iii) condizioni uniformi per le imprese che operano oltre confine (recital 411),
(iv) una disciplina orientata alla stabilità dei diritti d’uso dello spettro (Art. 24, 25, 27), e
(v) strumenti di cooperazione tra operatori di rete, fornitori di contenuti e servizi cloud (Art. 192).
Il testo, rispetto a consultazioni precedenti, appare più prudente, evitando la gestione unificata delle gare e definendo il “Single Passport” come uno strumento prevalentemente procedurale.
Single Passport e autorizzazioni nel Digital Networks Act
Il DNA conferma generalmente il regime delle autorizzazioni generali, mantenendo agli Stati membri le competenze sostanziali.
Tuttavia, introduce una semplificazione procedurale significativa tramite il “Single Passport procedure” (Art. 10), consentendo a un’impresa di richiedere, attraverso la propria autorità nazionale, l’autorizzazione per offrire reti o servizi in uno o più Stati membri, senza ulteriori iter in ciascuna giurisdizione.
Il ruolo dell’Office for Digital Networks
Questo meccanismo implica un ruolo centrale dell’Office for Digital Networks (ODN), struttura di supporto al BEREC, responsabilizzata nella gestione di un database e nelle comunicazioni tra le autorità coinvolte.
Rimane tuttavia la possibilità per lo Stato membro ospitante di richiedere ulteriori obblighi nazionali, generando il rischio di differenze operative.
Esclusione per servizi “number-independent”
È previsto che il regime di autorizzazione generale non si applichi ai servizi di comunicazione interpersonale non basati sul numero (Art. 9.3), evidenziando un approccio differenziato per i OTT e/o Content Application Providers non basati su numeri.
Spettro radio nel Digital Networks Act: da risorsa nazionale a strategica europea
Un elemento centrale del DNA è la riforma della disciplina dello spettro radio.
Il regolamento ridefinisce lo spettro come risorsa strategica europea, funzionale agli obiettivi industriali, tecnologici e geopolitici, e non più come mera risorsa nazionale (Art. 17).
Sebbene l’assegnazione rimanga formalmente nelle mani delle amministrazioni nazionali, l’esercizio di tale potere è contestualizzato in un quadro multilivello che conferisce alla Commissione, al BEREC e al Radio Spectrum Policy Body (RSPB) poteri rafforzati di monitoraggio, coordinamento e intervento ex ante, con effetti giuridicamente vincolanti nei casi previsti.
Ciò comporta una limitazione della discrezionalità delle autorità nazionali (come AGCOM e MIMIT in Italia) in merito a procedure competitive e rinnovi dei diritti d’uso dello spettro armonizzato.
Procedura del mercato unico dello spettro: blocco di misure nazionali (Art. 31)
Il DNA introduce la procedura “Union radio spectrum single market procedure” (Art. 31).
Secondo tale meccanismo, misure nazionali “rilevanti” relative a assegnazione, rinnovo o modifica dei diritti d’uso dello spettro armonizzato devono essere comunicate alla Commissione, al RSPB, al BEREC e alle autorità degli altri Stati membri.
Qualora emergano serii dubbi di compatibilità con il diritto dell’Unione o obiettivi del regolamento, la Commissione può esprimere riserve motivate o adottare decisioni vincolanti per modificare o ritirare le misure nazionali.
Nonostante la gestione delle frequenze rimanga in mano alle autorità nazionali, l’esercizio di questo potere è ora inserito in un contesto multilivello con nuovi poteri di monitoraggio e coordinamento.
Durata e rinnovi nello spettro del Digital Networks Act: licenze lunghe e automatismi (Art. 24 e 25)
La proposta introduce un cambiamento significativo nella durata delle licenze.
In linea generale, i diritti d’uso dello spettro radio sono considerati a durata illimitata (Art. 24), con revisioni periodiche non effettuabili prima di 20 anni dal rilascio e soggette a notifica secondo l’Art. 31.
Se concessi a durata limitata, per lo spettro armonizzato destinato ai servizi di wireless broadband, si stabilisce un periodo minimo di 40 anni (Art. 24.2).
Il rinnovo automatico è la norma generale (Art. 25), prevedendo che “qualsiasi diritto d’uso dello spettro armonizzato a durata limitata sarà rinnovato automaticamente … su richiesta del suo titolare”.
Tale regola non è assoluta: le autorità possono definire durate specifiche e meccanismi di revisione, purché siano oggettivamente giustificati, proporzionati e coerenti con gli obiettivi regolatori.
Riquardo a tale ultima disposizione, si segnala che alcune previsioni di spettro sono circoscritte a concessioni con scadenza successiva a sette anni dall’entrata in vigore del regolamento, mirata a separare le licenze 5G in scadenza nel 2037 dalle altre.
Coordinamento delle assegnazioni e calendario europeo dello spettro radio (Art. 18)
Il DNA impone un obbligo di coordinamento per i tempi di assegnazione delle bande armonizzate (Art. 18), stabilendo che l’autorizzazione debba essere emessa entro 24 mesi, con possibilità di deroghe motivate (sicurezza, interferenze, migrazioni tecniche).
La Commissione ha il potere di fissare date comuni a livello UE, rafforzando ulteriormente l’integrazione della gestione dello spettro.
“Use it or share it”: condivisione dello spettro e database europeo ODN (Art. 15 e Art. 27)
Il principio “use it or share it” assume una rilevanza generale nel DNA.
Fondato nell’Art. 15 e sviluppato nella Parte IV, in particolare nell’Art. 27, il regolamento stabilisce che l’esclusività deve essere limitata al minimo necessario: lo spettro può e deve essere condiviso in determinate circostanze.
I titolari dei diritti d’uso sono obbligati a consentire e ad offrire la condivisione dello spettro inutilizzato per area geografica o tempo, a meno che non dimostrino un utilizzo effettivo o piani credibili di utilizzo futuro.
Sono previsti diritti procedimentali per i terzi interessati e sanzioni in caso di inadempimento.
A supporto di tali meccanismi, l’Art. 28 istituisce un database dinamico europeo sulla disponibilità e uso dello spettro, gestito dall’ODN, rappresentando un’importante evoluzione nella governance dei dati e standardizzazione delle informazioni tecniche.
Trasferimento e leasing dello spettro nel Digital Networks Act: più mercato, più screening (Art. 26)
Il DNA assicura che il trasferimento e il leasing dei diritti d’uso dello spettro diventino un vero e proprio diritto soggettivo per gli operatori (Art. 26), limitabile solo per ragioni di concorrenza o sicurezza.
Inoltre, viene introdotto uno screening per verificare le influenze di Paesi terzi, coerentemente con l’attenzione dell’Unione per la sovranità tecnologica e la protezione di infrastrutture critiche.
Aste e obblighi di investimento: come cambiare gli incentivi nel Digital Networks Act (Art. 29 e Recital 108)
Il DNA critica apertamente l’uso di aste ad alto prezzo riservato, prevalentemente orientate al gettito.
Attraverso l’Art. 29, si prospetta la possibilità di sostituire i pagamenti per diritti d’uso con obblighi di investimento, cercando di riallineare il regime di spettro allo sviluppo delle reti.
La Commissione potrà pubblicare benchmark e raccomandazioni, e intervenire affinché le procedure promuovano un utilizzo efficiente dello spettro e investimenti in linea con valutazioni ex post (Recital 108).
Spettro satellitare nel Digital Networks Act: centralizzazione, tutele per il terrestre, rischi
Il DNA introduce competenze comuni in materia di spettro satellitare, prevedendo filing e coordinamento con l’ITU (Art. 37), autorizzazione generale unionale per forniture di reti satellitari (Art. 38) e autorizzazione dell’uso dello spettro satellitare (Art. 39).
Questa centralizzazione comporta la perdita di competenze per gli Stati membri, in un settore strategico dove gli obiettivi nazionali potrebbero non coincidere con quelli europei.
Tuttavia, sono previste salvaguardie per le reti terrestri, che includono misure per prevenire interferenze dannose (Art. 45).
Regolamentazione ex ante e mercati transnazionali (Art. 72-86)
Contrariamente a quanto sostenuto, il DNA non supera la regolamentazione ex ante, anzi, ne conferma l’importanza, articolandola più dettagliatamente.
Il Titolo specifico (Art. 72-86) mantiene le analisi di mercato periodiche per identificare mercati rilevanti e designare imprese con significativo potere di mercato (SMP), rafforzando la dimensione europea e introducendo i mercati transnazionali (Art. 74).
Le autorità nazionali possono definire la rilevanza di mercati specifici in base a circostanze locali, effettuando analisi di mercato prima di imporre obblighi, per valutare le esigenze specifiche del mercato retail e wholesale.
Digital Networks Act e switch-off del rame: scadenze e piani obbligatori (Art. 54-61)
Il DNA introduce un obbligo vincolante di completare lo switch-off del rame entro il 31 dicembre 2035 (Art. 54), consentendo agli Stati membri di fissare scadenze anticipate.
Entro il 31 maggio 2028, le autorità devono pubblicare le aree designate per tale switch-off (Art. 55), con condizioni di sostenibilità e supervisione (Art. 57-61).
Accesso, interconnessione e connettività end-to-end: nuovi poteri in caso di rischio (Art. 68 e seguenti)
Il DNA riconosce il ruolo delle autorità nazionali in materia di accesso e interconnessione (Art. 68). Impone loro di assicurare un livello adeguato di accesso e interoperabilità dei servizi.
In presenza di una minaccia alla connettività end-to-end, la Commissione, previa consultazione del BEREC, può adottare misure di esecuzione per imporre ulteriori obblighi, inclusi quelli di interconnessione.
Misure simmetriche e “diritto alla fibra”: cambiamenti nella transizione alla FTTH (Art. 69 e Art. 71)
Il DNA rafforza le misure simmetriche (Art. 69), consentendo alle autorità nazionali di imporre l’accesso a infrastrutture di rete.
Obblighi nelle aree di switch-off
Nelle aree sottoposte a switch-off del rame, il fornitore che implementa FTTH dovrà connettere, su richiesta, le unità abitative (Art. 71).
Condomini e posa della fibra
Nei condomini, è fatto obbligo al proprietario di consentire l’installazione della fibra su richiesta di un residente.
Accesso a reti passive oltre il mercato rilevante: opportunità e rischi sugli investimenti (Art. 80)
Il DNA prevede l’obbligo di accesso a dark fibre e infrastrutture civili anche al di fuori dei perimetri di mercato rilevante, ove ciò sia necessario e proporzionato (Art. 80).
Wholesale-only nel Digital Networks Act: regole più leggere ma rivedibili (Art. 84)
Per gli operatori wholesale-only, ossia privi di attività retail, il DNA consente l’imposizione di obblighi meno severi (Art. 84), relativi all’accesso e ai principi di non discriminazione e prezzi equi.
Servizio universale e diritti degli utenti: Internet adeguato e portabilità in 1 giorno (Art. 87-90)
Il DNA ridefinisce il servizio universale, puntando a garantire accesso a Internet adeguato e voce a condizioni accessibili (Art. 87-90).
Viene confermata l’importanza delle sintesi precontrattuali e si estendono le garanzie a microimprese, PMI e organizzazioni no-profit.
Tra le disposizioni operative di maggiore impatto si segnala l’Art. 95, che acquista rilevanza per la trasparenza delle informazioni ai clienti.
Switching e portabilità
In merito a switching e portabilità, il DNA stabilisce che la portabilità del numero debba completarsi entro un giorno lavorativo dalla data concordata.
Protezione dalle frodi
Il DNA include anche una disciplina per la protezione degli utenti finali dalle frodi, imponendo cooperazione tra fornitori di accesso a Internet e autorità competenti.
Numerazione e governance: Union Numbering Plan e reporting standardizzato
Il DNA mantiene la gestione operativa delle risorse di numerazione nazionali sotto la responsabilità delle autorità nazionali, imponendo procedure obiettive e trasparenti.
Tuttavia, si rafforza anche la governance europea con la creazione di una Union Numbering Strategy e un Union Numbering Plan (Art. 2).
Ruolo delle NRA, del BEREC e dell’ODN: atti delegati e reporting
Il DNA prevede un’ampia applicazione di atti delegati e di esecuzione dalla Commissione, e linee guida del BEREC, configurando un assetto di governance più centralizzato.
Definizioni e standard di rete: da VHCN a “gigabit network” (Art. 2)
Il DNA sostituisce la definizione di “very high capacity network” (VHCN) con “gigabit network” (Art. 2), richiedendo, alternativamente, una rete in fibra totale o prestazioni equivalenti.
Obblighi di preavviso per migrazioni tecnologiche (Art. 5)
Il DNA impone obblighi di preavviso estesi di minimo due anni in caso di migrazioni tecnologiche che influenzano i servizi finali (Art. 5.4).
Contributi amministrativi (Art. 12)
L’Art. 12 regola i contributi amministrativi, stabilendo che possano coprire solo i costi effettivi di gestione e devono essere imposti in modo obiettivo e proporzionato.
Privacy, sicurezza e allineamento con l’ecosistema regolatorio digitale
Il DNA, pur non essendo principalmente focalizzato sulla privacy, impatta significativamente i flussi di dati nel settore delle comunicazioni elettroniche.
Considerazioni conclusive
Il Digital Networks Act rappresenta un passo importante nell’integrazione europea del settore delle comunicazioni elettroniche.
Il regolamento si propone di combinare maggiore armonizzazione, certezza regolatoria e orientamento agli investimenti.
Resta, tuttavia, necessario monitorare aree critiche, come le asimmetrie temporali nell’applicazione della nuova disciplina dei diritti d’uso e la centralizzazione della competenza satellitare.
