Una delle riforme del PNRR che merita maggiore attenzione è l’introduzione del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti. Questa riforma è considerata fondamentale, come dimostrano le milestone specifiche (la M1C1-73bis) previste all’interno del più ampio rinnovamento del Codice dei Contratti. La qualificazione si propone di essere uno strumento chiave per migliorare l’efficienza, l’efficacia e la rapidità dei processi connessi al ciclo di vita dei contratti, garantendo nel contempo la trasparenza e la correttezza degli appalti pubblici[1].
L’attenzione è stata frequentemente rivolta agli aspetti formali del nuovo sistema: requisiti, modalità di dimostrazione e mantenimento dei requisiti, formule di assegnazione dei punteggi. Tuttavia, si è discusso meno riguardo alle effettive implicazioni organizzative di questo sistema e alla loro coerenza con le tradizionali modalità di gestione degli appalti pubblici.
Sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti, il SOS
Un aspetto cruciale è rappresentato dalla figura della “struttura organizzativa stabile” (SOS). L’allegato II.4 del Codice stabilisce che, per poter partecipare alla procedura di qualificazione per la progettazione e l’affidamento di lavori, servizi e forniture, le Amministrazioni devono disporre di un “ufficio o struttura stabilmente dedicati alla progettazione e agli affidamenti”. Questo requisito si estende anche alla fase di esecuzione, come specificato nell’art. 8 comma 4, che richiede la “presenza di dipendenti con competenze specifiche in materia di contratti pubblici e sistemi digitali” all’interno della struttura organizzativa.
Secondo ANAC[2], la SOS deve:
- essere formalizzata e prevista nell’organigramma dell’ente;
- avere funzione riguardante progettazione tecnico-amministrativa, affidamento o esecuzione;
- operare stabilmente nel tempo, evitando un carattere temporaneo.
Ciascun ente può strutturare una o più SOS, organizzando la gestione dei processi di acquisto e investimenti per ambiti distinti (lavori, servizi e forniture) o per funzioni specifiche. Questo modello organizzativo si riscontra efficacemente nell’ambito dei lavori, in cui l’ufficio tecnico tradizionalmente comprende le funzioni di progettazione, affidamento ed esecuzione. Le diverse figure professionali coinvolte – progettista, verificatore, responsabile del procedimento (RUP), collaudatore, responsabile della sicurezza e direzione lavori – e le loro attività sono disciplinate nei dettagli, spesso risultando concentrate nella figura del RUP stesso.
I nodi del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti
L’applicazione della SOS presenta maggiori problematiche nel settore dei servizi, per due motivi principali. Negli enti locali, la funzione acquisti è spesso decentralizzata, ovvero assegnata ai singoli settori o direzioni, talvolta al di sotto di soglie specifiche. Anche quando esiste un ufficio gare, la varietà degli oggetti d’acquisto tende a far concentrare tale ufficio sulla gestione dell’affidamento, responsabilità che include la predisposizione della piattaforma digitale, la gestione del seggio di gara, la nomina della commissione giudicatrice, e l’effettuazione di verifiche e controlli. La progettazione, sia essa tecnica (per competenze specifiche) che amministrativa, rimane frequentemente nei singoli settori, così come l’esecuzione, quando il RUP appartiene all’unità responsabile di spesa.
Il caso delle aziende sanitarie
Nelle aziende sanitarie, la funzione acquisti è sempre presente e tradizionalmente affidata al provveditorato/economato, con il RUP a capo. Tuttavia, la progettazione coinvolge anche altre unità di staff e le direzioni sanitarie. La FAQ E.4 consente espressamente agli enti del SSN di conteggiare anche i sanitari nella SOS, riconoscendo così le persone coinvolte nei processi di acquisto ma “distribuite” all’interno delle aziende.
Questo “scollamento” è stato gestito principalmente in un’ottica adempimentale, ovvero attraverso il conteggio delle unità di personale per la qualificazione o la creazione di strutture organigrammatiche. Tuttavia, non si sono attuate soluzioni sostanziali per migliorare la gestione degli acquisti né il riconoscimento del ruolo dei responsabili acquisti e della loro professionalizzazione.
Acquisti pubblici e sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti
Il modello della SOS tende a promuovere una forte centralizzazione delle procedure. Ciò è vantaggioso quando serve a razionalizzare e accorpare gli acquisti comuni a più settori, minimizzando sovrapposizioni e gestendo in modo più professionale i processi di acquisto.
Da un punto di vista aggregativo, molti servizi e forniture di carattere trasversale (pulizie, utenze, facility management, acquisto di materiale informatico) sono già oggetto di obblighi di centralizzazione a livello sovra-aziendale, gestiti da soggetti aggregatori come Consip e soggetti aggregatori regionali. I servizi pubblici a rilevanza economica, qualora non affidati in appalto, sono gestiti da società partecipate. Tuttavia, permangono esclusi gli affidamenti specifici ai singoli settori, principalmente nell’area sociale, scuola e cultura.
Per quanto concerne la professionalizzazione, l’uso di mercati elettronici (in particolare il MEPA) e la digitalizzazione del processo di acquisto, che prevede l’obbligo di utilizzare piattaforme per acquisti superiori a 5.000€, semplifica la gestione “diffusa” all’interno degli enti.
L’evoluzione dell’ufficio acquisti nel settore pubblico
Questo porta a interrogarsi sull’opportunità di mantenere una struttura centralizzata per la gestione degli acquisti. La risposta potrebbe essere affermativa se si intende continuare a vederla in un’ottica tradizionale, associata a operatività puramente amministrativa (controllo dei documenti di gara, gestione della procedura). Con la digitalizzazione e l’adozione dell’intelligenza artificiale, tali controlli e procedure saranno progressivamente automatizzabili e verificabili. Una singola struttura non adeguatamente supportata potrebbe risultare un collo di bottiglia, senza generare un reale valore aggiunto. Pertanto, è preferibile avere strutture distribuite nei singoli settori, eventualmente coordinate con l’ufficio acquisti.
È cruciale che l’ufficio acquisti reinterpreti il proprio ruolo in modo strategico, supportando programmazione, progettazione ed esecuzione, oltre a facilitare accordi per aggregare la domanda a livello sovra-aziendale. Per avere un impatto significativo, il modello SOS deve necessariamente essere reinventato, contribuendo attivamente a un cambiamento sostanziale nelle prassi consolidate e nella gestione del procurement.
Note
[1] Circolare n. 279 del 18 novembre 2024 del Ministro per le infrastrutture e i trasporti
[2] FAQ n. E.1
