La sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 12 febbraio 2026 (causa C-313/24) offre chiarimenti significativi riguardo all’art. 5-duodecies, par. 1, lett. c), del Regolamento (UE) n. 833/2014 (come modificato dal Reg. (UE) 2022/576). Tale disposizione vieta l’aggiudicazione o la prosecuzione di contratti pubblici e concessioni qualora l’operatore economico agisca “per conto o sotto la direzione” di soggetti russi.
1) Il caso – la questione della “attività di direzione”
La controversia ha origine da una procedura di affidamento per una concessione decennale del servizio di caffetteria e piccola ristorazione presso Palazzo Pitti e il Giardino di Boboli, parte del complesso museale delle Gallerie degli Uffizi a Firenze. La società aggiudicataria, di diritto italiano, aveva un consiglio di amministrazione composto in maggioranza da amministratori di nazionalità russa e risultava controllata da una società italiana con un amministratore unico cittadino russo. I soci, diretti e indiretti, non erano di nazionalità russa.
Un concorrente impugnava l’aggiudicazione sostenendo il divieto di cui all’art. 5-duodecies, par. 1, lett. c), del Reg. 833/2014, argomentando che l’operatore economico fosse “sotto la direzione” di cittadini russi. Il Consiglio di Stato ha quindi presentato una questione pregiudiziale alla Corte per chiarire:
- il significato di “attività di direzione” ai fini della norma unionale, in caso di soci non russi ma con una maggioranza di amministratori russi;
- se “direzione” possa riferirsi a persone fisiche (cittadini russi) e non esclusivamente a soggetti giuridici o entità stabilite in Russia.
2) La soluzione della CGUE
La Corte ha rilevato che l’espressione “per conto o sotto la direzione” non è definita dal legislatore dell’Unione e non prevede rinvii al diritto nazionale, rendendo necessaria un’interpretazione autonoma e uniforme, basata su ragioni sistematiche e teleologiche.
Sotto il profilo sistematico, la lett. c) è stata identificata come clausola di chiusura, destinata a prevenire fenomeni elusivi basati su strutture societarie formalmente schermanti. La ratio della disciplina consiste nel prevenire l’indiretta canalizzazione di fondi dell’Unione verso l’economia russa, contribuendo al finanziamento dell’aggressione militare contro l’Ucraina.
La Corte ha affermato che la nozione di “entità di cui alle lettere a) o b)” deve essere interpretata in senso ampio, includendo cittadini russi e non solo soggetti giuridici stabiliti in Russia. Centrale nella pronuncia è il rigetto di ogni automatismo applicativo.
Il contratto pubblico è aggiudicato alla società, non ai suoi amministratori, e i flussi finanziari affluiscono alla persona giuridica, non agli organi gestori. Pertanto, la semplice presenza di amministratori cittadini russi non è sufficiente per l’applicazione della lett. c).
L’applicazione del divieto richiede l’emergere di elementi che dimostrino un controllo effettivo da parte di soggetti russi, generando un rischio plausibile di dirottamento dei fondi verso l’economia russa. La Corte ha quindi ritenuto che il divieto non si applichi qualora l’autorità aggiudicatrice abbia svolto una verifica completa dell’assenza di tale controllo.
3) La due diligence negli appalti e nella valutazione delle misure soggettive
La sentenza sposta il focus dal criterio formale della cittadinanza al criterio sostanziale del controllo, applicabile anche ad altre limitazioni soggettive previste dalle sanzioni. L’istruttoria delle stazioni appaltanti deve non limitarsi a verifiche documentali, ma includere una valutazione complessiva delle circostanze, tra cui:
- assetto proprietario e struttura di controllo;
- legami personali e professionali rilevanti;
- modalità di funzionamento degli organi sociali;
- coordinamenti con entità già sanzionate;
- ulteriori elementi precisi, gravi e concordanti idonei a fondare un giudizio di rischio.
Ne deriva un approccio risk-based, in linea con i modelli di compliance, richiedendo agli operatori di dimostrare tempestivamente l’assenza di controllo russo e di rischio di deviazione dei fondi, attraverso l’adozione di misure come:
- mappatura di ownership & control;
- formalizzazione dei processi decisionali;
- separazione delle funzioni;
- controlli sui flussi infragruppo;
- due diligence rafforzata sui soggetti apicali;
- tracciabilità delle valutazioni di rischio.
In conclusione, la sentenza C-313/24 si colloca in una giurisprudenza che favorisce un’interpretazione funzionale delle misure restrittive, incentrata sull’effettività delle sanzioni e sul principio di proporzionalità, evidenziando l’importanza di una valutazione concreta del controllo russo e del rischio di dirottamento dei fondi pubblici.
